Krakowskie i małopolskie finanse – pełna wersja

Zobacz też: skróconą wersję programu finansowego

Podobno dżentelmeni nie rozmawiają o pieniądzach. Samorządowcy jednak muszą, bowiem jednym z kluczowych wyzwań następnej kadencji będą właśnie finanse. Bez pieniędzy nie da się realizować zadań bieżących i inwestycyjnych, spełniać obietnic i odpowiadać na oczekiwania mieszkańców. I nie wystarczą tu zwykłe dochody budżetowe, nawet te zwiększone w wyniku reformy finansów publicznych, korekty PIT, CIT, VAT i podatku od nieruchomości, czy dużo większej subwencji oświatowej. To pójdzie na pokrycie wydatków bieżących, ale nie strategicznych. Oczywiście będą też środki unijne, w tym KPO, dające znaczący oddech inwestycyjny. Ale będzie potrzebny również udział własny samorządu. Jestem pewien, że potrzeby, perspektywiczne, bieżące i inwestycyjne, będą większe i nie do zaspokojenia w dotychczasowym trybie.

Spis treści

1. Rozwiązania europejskie
2. Kiedyś w Krakowie
3. Miejska infrastruktura finansowa
4. Wstępny plan działania
5. Zagrożenia i ryzyka, szanse i możliwości
6. Co, jeśli nie podejmiemy próby sprawdzenia opisanej koncepcji?
7. Podsumowanie

Ten, kto stawi czoła takim wyzwaniom, znajdzie nowe źródła dochodów i poszerzy istniejące, uzyska strategiczną przewagę wśród samorządów i wybije się na lidera tych czasów. Dam przykład. Jeżeli Kraków zdecyduje się na budowę metra/premetra i otrzyma dotacje na pokrycie nawet połowy jej kosztów, do tego pozyska zewnętrzne finansowanie zwrotne (pożyczkowe, kredytowe, obligacyjne, z partnerstwa publiczno-prywatnego itp.) to i tak będzie musiał znaleźć źródło refinansowania (spłaty) tego zadłużenia. Kosztem wydatków na inne dziedziny (co spowoduje duże napięcia społeczne) albo w wyniku wzrostu dochodów. I to jest kluczowe zadanie nowej władzy samorządowej. Wyzwanie, z którego prawie nikt nie zdaje sobie sprawy.

Rozwiązania europejskie

Skokowo zwiększone zapotrzebowanie na pieniądze nie jest niczym wyjątkowym w Europie. Jak radziły sobie z tym problemem samorządy w innych krajach? Zaczęły tworzyć lokalną (regionalną) infrastrukturę finansową – banki samorządowe. W Niemczech i Austrii powstawały komunalne kasy oszczędnościowe (Sparkasse). Następnie banki regionalne, grupujące takie kasy, oraz towarzystwa ubezpieczeniowe; najpierw wzajemne potem pełne. Równolegle powstawał cały system kas chorych, w szczególności regionalnych. Regionalnie też powstawały kasy mieszkaniowe i oszczędnościowo budowlane. To one były podstawą cudu mieszkaniowego w Niemczech czy Austrii, odegrały swoją rolę we Francji, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii czy krajach Beneluxu.

Wspomniane banki finansują i współfinansują wiele bieżących inwestycji samorządów, przyjmują depozyty mieszkańców i firm, obsługują je, kredytują na dużą skalę. Przygotowują projekty komercyjne związane z samorządem, zapewniają specyficzne finansowanie, stanowiąc ważne elementy samorządowego oddziaływania. Organizują fundusze inwestycyjne wspomagające działania samorządów. Instytucje komunalnej infrastruktury finansowej ogromnie wspierają całą infrastrukturę samorządu, inicjatywy pozarządowe, społeczne, działania charytatywne, sport.

Kiedyś w Krakowie …

Kiedyś było tak też w Krakowie. W XIX wieku mieliśmy bank, który finansował wiele działań miejskich, jak choćby budownictwo mieszkaniowe, komunalne i komercyjne. Widać to po zachowanych dokumentach, a także oznakowaniu nieruchomości, finansowanych przez Kasę Oszczędności Miasta Krakowa. Kasa ta była bardzo dochodowym i bezpiecznym bankiem. Kupiła teren w Lesie Wolskim na cele społeczne, a jej imieniem przedwojenni rajcy nazwali ulicę prowadzącą do ogrodu zoologicznego.

Jako Kraków mieliśmy swój bank i wiele elementów infrastruktury finansowej, czerpaliśmy z tego szerokie korzyści finansowe i społeczne. Niestety „komuna” zniszczyła ten system, a nowe, pojawiające się po jej odejściu inicjatywy, nie przyniosły efektu.

Miejska infrastruktura finansowa

Czy jest możliwy powrót do takiej miejskiej infrastruktury finansowej? Nie wiem, ale myślę, że mamy ostatnią okazję, by to zweryfikować. Musimy określić, co chcemy i możemy zrobić, co jest poza naszym zasięgiem, o co warto walczyć.

Jak mogłaby wyglądać krakowska infrastruktura finansowa?

1. Zacznijmy od spraw najłatwiejszych – uproszczenia i uczytelnienia informacji finansowej, zarówno miejskiej, budżetowej, jak i tej finansowej, pozamiejskiej. Mamy tzw. budżet zadaniowy. Dla znających temat to dobre przybliżenie – co na co idzie i co z tego ma miasto (i mieszkańcy). Pojawiają się infografiki, różne prezentacje z symulacjami, ale jest też wiele niejasności. Największy problem jest jednak z aktualizacją budżetu. Wielokrotne zmiany powodują kompletną nieczytelność danych. To musi być podawane w wersji ujednoliconej. Zresztą nie tylko budżet, ale każda aktualizacja każdej uchwały musi być przedstawiana w wersji ujednoliconej. Tak jest w przypadku Sejmu, pozwalając śledzić realny, aktualny stan.

2. Rozpoznanie możliwości i w dalszym etapie utworzenie banku samorządowego. To kwestia kluczowa. Funkcjonujące banki samorządowe to najczęściej banki uniwersalne, obsługujące depozytowo i kredytowo ludność, podmioty gospodarcze i instytucjonalne, ale przede wszystkim podmioty samorządowe. Które mają, tak jak w Krakowie, parę tysięcy rachunków i spore potrzeby kredytowe. Banki samorządowe korzystają z naturalnego patriotyzmu lokalnego i poczucia bezpieczeństwa, płynącego również ze wsparcia samorządu. Proces tworzenia takiego banku jest długi i trudny, ale w efekcie otrzymujemy potężne narzędzie, finansujące, oczywiście w określonym prawem zakresie, potrzeby podmiotów samorządowych i związanych z samorządem. Nie do przecenienia jest także wsparcie takiego banku dla infrastruktury społecznej samorządu.

3. W 2017 r., po latach starań, Urząd Marszałkowski, z jakimś moim udziałem, powołał Małopolski Fundusz Rozwoju. Strategicznym celem miało być stworzenie Regionalnego Banku Małopolski, m.in. jako dodatkowego źródła finansowania samorządów naszego regionu. Czy ten plan ma szanse powodzenia? Cóż, skoro Bawaria jest głównym akcjonariuszem Bayerische Landesbank, Styria – Steiermarkische Sparkasse, to dlaczego nam miałoby się nie udać…

4. Fundusze i spółki z udziałem samorządu i samorządowych spółek prawa handlowego. Bank jest działaniem docelowym, ale warto zastanowić się nad powoływaniem przez samorządy funduszy i spółek z udziałem samorządu oraz samorządowych spółek prawa handlowego. Nie sprzedając tych spółek, a więc utrzymując główną i zasadniczą rolę samorządu jako właściciela i partnera takiego podmiotu stwarzamy dodatkową wartość w postaci kapitału spółki, która może być ponownie wykorzystana. Kapitał danej spółki pracuje, realizując jej zadania własne, ale w oparciu o ten kapitał właściciel, czyli samorząd, tworzy nowy podmiot, też całkowicie samorządowy, lecz wykorzystywany do innych celów, np. do nowego programu inwestycyjnego.

W Krakowie już raz coś takiego zrobiliśmy. Stworzyliśmy Krakowski Holding Komunalny, wprowadziliśmy do niego udziały kilku dużych spółek komunalnych, a potem w oparciu o potencjał KHK, w tym wartość dodaną jaką dały wniesione aportem wspomniane udziały, zrealizowaliśmy największą miejską inwestycję – Ekospalarnię. Obok efektu oszczędności na podatku dochodowym (w niektórych latach kilkanaście, kilkadziesiąt milionów złotych rocznie) zyskaliśmy nowy, jakże potrzebny obiekt. Bez udziału finansowego gminy.

Holding to znakomity przykład tzw. wehikułu finansowego. Sprawdzony (także w innych krajach europejskich) acz rzadko stosowany strategiczny mechanizm finansowy, umożliwiający dodatkowe wykorzystanie aktywów samorządu.

5. Nowe narzędzia finansujące inwestycje – instrumenty pośrednie i stałoprocentowe, bankowość inwestycyjna. Stosunkowo duża inflacja i wahania kursów walutowych wiążą się z dużą wrażliwością projektów inwestycyjnych na te zjawiska. Oczywiście widoczne jest to wszędzie, ale w Polsce, w tym w Krakowie, możemy i powinniśmy sprawdzić możliwość wykorzystania nowych instrumentów finansujących projekty inwestycyjne. Kwestia finansowania stałoprocentowego ma sens wtedy, kiedy także pasywa są oparte na stałych procentach. Jest to możliwe do stosowania raczej w czasach stosunkowo niskich stóp, tak, aby być w przyszłości przygotowanym na ewentualne skoki inflacyjne. Drugą grupą produktów są produkty finansujące projekty inwestycyjne oparte na zmniejszonej marży. Obecnie ta marża to około 2-3%. Jeżeli udałoby się robić emisje szerzej, to papiery wartościowe, na podstawie których finansowane byłyby dane projekty inwestycyjne, dawałyby nieco większe korzyści finansowe jako depozyty, a jednocześnie były tańsze jako źródło finansowania. Stabilność i bezpieczeństwo samorządu oraz wskazane źródła spłaty stanowiłyby o bezpiecznym i tańszym finansowaniu.

6. Samorządowe ubezpieczenia, regionalna kasa chorych. Wzorując się na działaniach europejskich samorządów i puszczając wodze fantazji, a także naciskając na ustawodawcę w celu wprowadzenia odpowiednich przepisów, możemy rozpocząć starania o udział samorządu w rynku ubezpieczeń. Stworzenie, co najmniej na poziomie regionu, podmiotu zajmującego się ubezpieczeniami majątkowymi, a docelowo całym rynkiem ubezpieczeń byłoby znaczącym krokiem w dobrym kierunku. Długoterminowo i finansowo taki podmiot ubezpieczeniowy byłby źródłem długoterminowego kapitału, mogącego finansować długoterminowe projekty komercyjne, jak choćby mieszkania czynszowe. Osobną kwestią jest ewentualna regionalna kasa chorych. Kiedyś planowano możliwość tworzenia tego typu podmiotów. Są różne koncepcje, wzorem europejskich samorządów takie rozwiązania są możliwe i przynoszą samorządom dodatkowe możliwości. Wymaga to jednak dość zasadniczych i śmiałych zmian w przepisach.

Wstępny plan działania

Sprawa nowoczesnej infrastruktury finansowej, stworzenie banku samorządowego, tworzenie funduszy i spółek z udziałem samorządów, nowe, bezpieczne i perspektywiczne narzędzia finansujące inwestycje czy docelowe ubezpieczenia samorządowe oraz udział samorządów w regionalnej kasie chorych, to sprawy bardzo poważne i wymagające sporego zaangażowania, także kapitałowego i finansowego. Wymagają działania rozważnego i bardzo merytorycznego. Najpierw więc konieczne jest wstępne rozpoznanie prawne, organizacyjne i finansowe. Wydaje się, że potrzebujemy na to około roku. Jeżeli wstępna decyzja merytoryczna i polityczna będzie pozytywna – rozpocznie się szczegółowe przygotowanie planu działania, szczegółowych analiz prawnych i ekonomicznych, finansowych i organizacyjnych. Oczywiście należy się liczyć także z tym, że tylko część postulatów i propozycji będzie mogła być zrealizowana a reszta, z różnych względów, zostanie „odpuszczona”. Ale to właśnie etap wstępny ma dać na to odpowiedź.

Zagrożenia i ryzyka, szanse i możliwości

Wielkie przedsięwzięcia, które sygnalizujemy, niosą za sobą i ryzyka, i możliwości. Kluczowym ryzykiem są zbyt duże formalne wymagania kapitałowe, nie do zaspokojenia przez samorządy oraz polityczny brak zgody na projekt. Ponadto trzeba wskazać na inne zagrożenia: niemożność sprostania wymaganiom formalnym, finansowym, organizacyjnym i personalnym niezbędnym dla takiej infrastruktury, a także przesuwanie się efektów w czasie i związana z tym niecierpliwość społeczna. Z drugiej strony mamy plusy, czyli, co najważniejsze, stworzenie nowego, bardzo znaczącego, znajdującego się pod samorządowym zarządem podmiotu, mogącego finansować ważne dla samorządu sprawy i stanowiącego wsparcie dla miejskiej infrastruktury społecznej. Byłby to ważny motor rozwoju gospodarczego i społecznego Krakowa, podobnie jak dzieje się to w przypadku innych tego typu podmiotów w europejskich samorządach.

Co, jeśli nie? Jeśli nie podejmiemy próby sprawdzenia opisanej koncepcji? Jeśli z etapu wstępnego wyniknie niemożność jej kontynuacji?

W takiej sytuacji definitywnie zakończymy rozmowy i analizy w tym zakresie, rozumiejąc, że zrobiliśmy wszystko, co można i trzeba było uczynić, by wiedzieć czy taka nowa infrastruktura finansowa jest realna. Wtedy zakończy się też ogólnopolska dyskusja na ten temat. Ucichną postulaty przekształcenia regionalnych funduszy rozwoju w banki regionalne. Polskie samorządy metropolitalne i regionalne nie będą miały swoich podmiotów finansowych, wspierających różne projekty inwestycyjne i bieżące.

Podsumowanie

Przedstawiono w szerokim kontekście wstępną koncepcję samorządowej infrastruktury finansowej. Pokazano, jak taka infrastruktura wyglądała w Krakowie w końcu XIX i połowie XX wieku i jak wygląda obecnie w innych krajach europejskich. Zaprezentowano wstępną wizję systemu infrastruktury finansowej w Krakowie, potencjalny sposób i efekty jej wdrożenia. Przed nami ewentualna wstępna decyzja polityczna. Czy chcemy iść w kierunku wyznaczonym przez wiele europejskich samorządów? Wobec wzrastających potrzeb finansowych samorządów musimy mieć dostęp do różnych, dodatkowych źródeł finansowania ważnych dla miasta i jego mieszkańców spraw.

Wskazana, nowoczesna, sprawna infrastruktura finansowa to wielka szansa Krakowa i absolutnie powinniśmy sprawdzić, czy, jako jeden z największych w Polsce samorządów, możemy z tej szansy skorzystać.

Bogusław Kośmider – Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa