Forum Przyszłości Dzielnic – jak było i jak może być

Ostatnia aktualizacja: 08.09.2021 r.

Rusza Forum Przyszłości Dzielnic. Kiedyś byłem autorem takiego forum i wspólnie z innymi sporo zrobiliśmy. I właśnie o tym, ale i o obecnych perspektywach nieco więcej informacji. 

W 2016 roku, w 25. rocznicę powstania w Krakowie dzielnic samorządowych, powołane zostało Forum Przyszłości Dzielnic. Samorządowcy miejscy, dzielnicowi, zainteresowani z NGO, naukowcy krakowskich uczelni spotykali się, tworzyli dokumenty, podsumowywali krakowskie dzielnice i wskazywali możliwe kierunki rozwoju. Co się działo, co to dało, co można z tym zrobić – o tym w niniejszym tekście po 5 latach od tamtych czasów. Przypomnę, że organizatorami Forum Przyszlości Dzielnic byli: Stowarzyszenie Pracownia Obywatelska, Fundacja Biuro Inicjatyw Społecznych, Fundacja Stańczyka i ówczesny Przewodniczący Rady Miasta Krakowa, piszący te słowa.

Na pierwszym spotkaniu (23.02.2016 w Centrum Obywatelskim) spore grono (Prezydent Majchrowski, ówczesny Przewodniczący Rady Miasta – autor, profesorowie Jerzy Hausner, Jarosław Górniak, Hubert Izdebski) dyskutowało w temacie „Przyszłość krakowskich dzielnic – komu są jeszcze potrzebne”. Rozmawialiśmy o dzielnicowych i miejskich dylematach, o możliwych zmianach, o oczekiwaniach, ale i o możliwych działaniach. Prof. Hausner mówił w kontekście swojego raportu o ogólnopolskich oczekiwaniach, prof. Izdebski o uwarunkowaniach prawnych, prof. Górniak o koniecznej diagnozie, a prof. Majchrowski o dylematach i możliwościach krakowskich dzielnic. 

Na drugim spotkaniu (19.04.2016) zaproszony autor najważniejszej książki o dzielnicowym samorządzie – prof. Świaniewicz („Błędne rondo marginalizacji”) pokazał, że właśnie Kraków ma dzielnice najlepiej rozwinięte w Polsce, z największymi kompetencjami i finansami. Pokazał też dzielnice w innych miastach Polski, Europy i świata. Pokazał zmieniające się kompetencje i sposób działania dzielnic. Pokazał też kierunek zmian – zwiększanie kompetencji i środków finansowych dla dzielnic, ale i zwiększanie odpowiedzialności radnych dzielnicowych.

Na trzecim spotkaniu (26.05.2016) odbyliśmy warsztaty w 3 grupach. Pierwsza zajęła się relacjami dzielnice-mieszkańcy, druga zajęła się relacjami dzielnice-władza, trzecia zajęła się rolą i pozycją radnych. Pokazano szereg propozycji, z których część udało się wdrożyć. Mówiono o różnych relacjach, za najważniejsze uznano szybkie i właściwe wzajemne informowanie. Za najważniejsze w relacjach dzielnice-władza uznano konieczność takiego ustawienia kompetencji dzielnic, aby jak najwięcej kompetencji było wyłącznie przypisanych dzielnicom. Jako podsumowanie trzeciej grupy uznano konieczność wzmacniania funkcji radnego jako przywódcy, przewodnika dla lokalnych środowisk. W warsztatach uczestniczyli radni dzielnicowi i miejscy, urzędnicy, przedstawiciele organizacji pozarządowych i mieszkańcy, ponad 100 osób. 

Na spotkaniu czwartym (15.06.2016) rozmawialiśmy o „Dzielnicach naszych marzeń”. Przedstawiono (radni miejscy i dzielnicowi, eksperci, lokalni mieszkańcy, inne samorządy) 9 propozycji, w tym propozycję Poznania o nowych dzielnicach, propozycję ówczesnego prezesa Klubu Jagiellońskiego o dzielnicach-sąsiedztwach, wręcz rewolucyjną koncepcję nowych dzielnic autorstwa Fundacji na Rzecz Socjalnej Demokracji, propozycję rozszerzenia kompetencji, wprowadzenia wyłączności i stworzenia możliwości 3. szczebla pomocniczości w postaci osiedli autorstwa grupy radnych, koncept dzielnicy zielonej autorstwa jednej z organizacji pozarządowych (Nowa Olszanica), koncepcję dzielnicy współtworzonej autorstwa kolejnej organizacji pozarządowej (Sieć Team Europa), propozycję radnego (Łukasz Wantuch) odrębnej ustawy na wzór warszawskiej, była wizja radnego dzielnicowego Krzyśka Kwarciaka, pokazująca szereg bieżących potencjalnych zmian, wreszcie koncepcja Janusza Bastera widzącego dzielnice krakowskie jako element szerokiego ruchu obywatelskiego. 

Na spotkaniu piątym (21.09.2016) Szczęsny Filipiak przedstawił wyniki ankiety, którą przeprowadzono z radnymi dzielnicowymi. Na 380 radnych w ankiecie wzięło udział 127 radnych, czyli ponad 30%. Wszyscy pytani stwierdzili zbyt niskie kompetencje radnych, 51% widziało zasadność kompetencji wyłącznych, ale aż 27,5% nie widzi takiej zasadności. Ciekawe były odpowiedzi o zwiększeniu kompetencji finansowych, ponad 37% chciałoby 100% więcej, ale ponad 40% widzi mniejsze kompetencje. Radni wskazali też wiele szczegółowych zmian i korekt.

Na spotkaniu szóstym (22.10.20216) rozmawialiśmy o wyłącznych kompetencjach dzielnic. Wyłącznych, czyli takich, które ma dzielnica a samorząd miejski w nie nie ingeruje. Mówiliśmy o wzajemnych relacjach w sytuacji rozłącznych kompetencji między miastem a dzielnicą i dzielnicą a mieszkańcem. Mówiliśmy o tym jakie zadania powinny być rozłączne. Mówiliśmy o konieczności znaczącego zwiększenia budżetów dzielnicowych. Wyszła sprawa budowy dzielnicowego aparatu urzędniczego. Wyszła też sprawa szczegółowego planowania, nie tylko ilościowego, ale przede wszystkim zadaniowego. 

W międzyczasie zostały przeprowadzone kolejne badania społeczne – Barometr Krakowski, którego odrębną częścią były badania dzielnic, zwane roboczo „Diagnozą dzielnic”. Efekty barometru, szczególnie w zakresie funkcjonowania dzielnic zostały przedstawione na ostatnim, siódmym spotkaniu (3.03.2017). Te badania zebrał i skonsolidował UJ, Centrum Ewaluacji i Analiz Polityk Publicznych.

Do diagnozy wykorzystano różne badania, w tym ponad 3000 wywiadów zrealizowanych z podziałem na dzielnice w ramach barometru Krakowskiego. Podsumowanie diagnozy wskazywało na następujące sprawy:

1. Wyznaczenie strategii dzielnic, nie tylko realizacji działań bieżących.
2. Wypracowanie zasad systemu monitoringu i kontroli użyteczności funkcjonowania Rad Dzielnic.
3. Wypracowanie standardów pracy, zasad ich monitoringu i kontroli oraz najlepszych form gratyfikacji za wzorowe wypełniania obowiązków radnego dzielnicowego (z naciskiem na pozapłacowe formy gratyfikacji).
4. Zagwarantowanie trwałego zintegrowania procesu wyszukiwania i dostarczania informacji z procesem podejmowania decyzji przez radnych dzielnicowych. Stworzenie platformy informatycznej do komunikacji wewnątrz Rady Dzielnicy, jak i pomiędzy Radami Dzielnic (z możliwością załączania plików z danymi).
5. Usprawnienie zasad zarządzania Radą Dzielnicy ukierunkowanych na rozwój kompetencji (wiedza, umiejętności i chęć działania) i poczucia wspólnoty wśród radnych dzielnicowych.
6. Zagwarantowanie trwałego zintegrowania procesu dialogu z mieszkańcami z procesem podejmowania decyzji przez radnych dzielnicowych. Stworzenie platformy informatycznej do komunikacji Rad Dzielnic z otoczeniem.
7. Spełnienie warunku zwiększenia responsywności Rad Dzielnic (czyli wyzwań na przyszłość opisanych w deficytach 2, 4 i 7) zapewniającego mieszkańcom dzielnicy możliwość współdecydowania o kierunku rozwoju dzielnicy, a także bieżącego informowania wybranych przedstawicieli władz miasta o swoich potrzebach w zakresie realizacji zadań publicznych np. remontów infrastruktury drogowej/sportowej. Identyfikacja – w procesie konsultacji społecznych – zadań Rad Dzielnic, które powinny być współzarządzane przez mieszkańców dzielnicy (np. zadania o charakterze kulturalnym/edukacyjnym).

Cały czas była dostępna strona na której były informacje o Forum, o wydarzeniach, sprawozdania z tychże wydarzeń, dokumenty, zdjęcia i nagrania, a także raporty z poszczególnych badań. Te materiały pewnie dalej są dostępne i warto je wykorzystać, nawet jeśli powstały 5 lat temu. Warto wiedzieć. 

Podsumowując, odbyliśmy 7 dużych spotkań, w każdym uczestniczyło około 100 osób, radnych miejskich i dzielnicowych, były lokalne stowarzyszenia, mieszkańcy, urzędnicy, eksperci. Udało się zrobić ważną ankietę wśród radnych dzielnicowych. Na zlecenie miasta wykonano ważną analizę stanu dzielnic. Wreszcie przeprowadzono ogromne badania społeczne, pokazujące aktualny stan społeczny dzielnic. Cały czas mieliśmy duże zainteresowanie mieszkańców i znaczące zainteresowanie mediów. 

Podstawowe elementy oceny dzielnic AD’2016 to że z jednej strony jako krakowskie dzielnice byliśmy oceniani zewnętrznie jako najbardziej rozwinięte w Polsce, z największymi kompetencjami i z największymi finansami, a z drugiej sami radni i mieszkańcy oceniali, że to jest za mało. Porównując dzielnice krakowskie do dzielnic w innych europejskich miastach widzieliśmy znaczną różnicę w kompetencjach, finansach i odpowiedzialności na niekorzyść dzielnic krakowskich. W Polsce byliśmy liderem, ale wśród dzielnic europejskich byliśmy w drugiej lidze. 

Podstawowe wnioski z tych 7 konferencji, ankiety radnych, diagnozy dzielnic i badania społecznego były takie, że i radni, i mieszkańcy oczekują zmian w kierunku zwiększania finansów, zwiększania kompetencji, wręcz wprowadzania kompetencji wyłącznych. Istotnym wnioskiem było poszerzanie kompetencji dzielnic o lokalną obsługę mieszkańców. Tak było na początku 2017 roku. Wtedy zakończyliśmy tę formułę funkcjonowania Forum Przyszłości Dzielnic. Także dla mnie skończyła się wtedy przygoda z krakowskimi dzielnicami samorządowymi. Potem zająłem się innymi sprawami, w tym w szczególności moim sztandarowym projektem – Kartą Krakowską. A potem zostałem zastępcą Prezydenta Miasta Krakowa. 

W międzyczasie cały czas interesowałem się działaniem dzielnic, szczególnie w miastach Europy Zachodniej. Do czasu pandemii zaobserwowałem tam kilka istotnych trendów.

• Po pierwsze praktycznie wszędzie te dzielnice nie przekraczają 50 tysięcy mieszkańców (oczywiście poza dużymi miastami stołecznymi, gdzie dzielnice nie przekraczają 100 tysięcy mieszkańców, ale wtedy są to często odrębne gminy).
• Po drugie samorządy odstępują albo mocno ograniczają lokalną obsługę w dzielnicach. Zdecydowana większość spraw obsługowych jest realizowana w internecie.
• Po trzecie wzrasta rola konsultacyjna dzielnic, przy czym konsultacje odbywają się klasycznie, na spotkaniach, ale i (a często coraz częściej), na specjalnych forach konsultacyjnych, a także na specjalnych panelach internetowych.
• Po czwarte wzrasta rola kreacyjna dzielnic, radni organizują działania, granty, inicjatywy lokalne, lokalne działania społeczne.
• Po piąte rośnie rola identyfikacyjna dzielnic jako małych lokalnych ojczyzn. Coraz więcej osób identyfikuje się z konkretnym miejscem zamieszkania, z konkretnymi lokalnymi sprawami.
• Po szóste, coraz częściej, szczególnie w dużych metropolitalnych miastach rośnie rola jeszcze mniejszych jednostek, osiedli i sąsiedztw.
• Po siódme coraz częściej mówi się i stosuje „miasto 15-minutowe”, czyli takie elementy funkcjonowania i infrastruktury miasta, aby każdy mieszkaniec miał dostęp w ciągu 15 minut do ważnych elementów funkcjonowania i infrastruktury miasta.

Te trendy były widoczne w wielu europejskich miastach i pewnie też dotrą/docierają  do Krakowa.

Pandemia przyspieszyła te trendy, ale i pojawiły się kolejne. To co na pewno przyśpieszyło to właśnie koncepcja miasta „15 minut”. Widać to po publicznie pokazywanych oczekiwaniach mieszkańców, widać po coraz szerszych decyzjach samorządów. Trend, który w pandemii się wyraźnie pojawił to oczekiwanie „zaopiekowania się” mieszkańcami. Grupy samopomocy sąsiedzkiej, coraz większe znaczenie sąsiedztw i sąsiadów, wzrastające oczekiwanie na lokalną pomoc to widoczny trend. Kolejny to od dawna istniejące, ale zdecydowanie wzmacniane oczekiwanie na bliskość terenów zielonych, rekreacyjnych, ale i przychodni, obsługi handlowej, komunikacyjnej i wszelakiej. Można powiedzieć, że do wizji małej lokalnej ojczyzny doszło oczekiwanie bezpiecznego, opiekującego się, zdrowego sąsiedztwa. Te trendy były widoczne wśród miast europejskich, także wśród polskich, w tym w Krakowie. 

Próbując przewidzieć przyszłość (a kilka razy mi się w różnych dziedzinach udało), ale też analizując miejsko-dzielnicowe trendy w europejskich miastach widzę trzy mega-trendy, obecne w większości z nich.

Trend pierwszy to konsolidacja, czyli łączenie się w mega organizmy miejskie, ale z zachowaniem lokalności. Czyli wielkie, coraz większe mega miasta, ale jako zbiorowisko, zorganizowane zbiorowisko mniejszych ojczyzn. Kiedy w Krakowie będziemy mieli formalną, finansowo i organizacyjnie metropolię, to raczej jako zorganizowany zbiór mniejszych jednostek, gmin ościennych i właśnie dzielnic.

Trend drugi to rosnące znaczenie lokalnej opinii i wzrastające oczekiwania mieszkańców. Mieszkańcy nie tylko chcą wybrać władze, ale i na bieżąco mieć na nie wpływ. Z drugiej strony otwarte władze organizują różne formy konsultacji, uwzględniające także reprezentatywność osób biorących udział w konsultacjach. Często bowiem jest tak, że w konsultacjach słychać głos aktywnych, a potem nieaktywni nie zawsze się zgadzają z wynikami. Właśnie reprezentatywność bieżąca jest tu kluczem.

I trend trzeci, napięcie między możliwościami samorządów, przede wszystkim finansowymi, ale i organizacyjnymi a oczekiwaniami mieszkańców. Jest to widoczne w Europie, kiedy samorządy muszą pogodzić oczekiwania mieszkańców, ale i innych interesariuszy miast: przedsiębiorców, turystów, różne lokalne środowiska, a z drugiej strony spadają możliwości finansowe samorządów. Tym bardziej jest to, i będzie jeszcze bardziej widoczne w Polsce, gdzie widać istotne negatywne zmiany finansowe w samorządach.

Te trzy megatrendy: konsolidacja i decentralizacja, rosnące znaczenie opinii publicznej i rosnące napięcie między oczekiwaniami a możliwościami przełożą się na zmiany w funkcjonowaniu dzielnic, częste zmiany władz, częste protesty i korekty działań. To wymusi zmianę w funkcjonowaniu samorządów, także tych dzielnicowych. Takie są moje przewidywania na najbliższe kilkanaście lat, także jeśli chodzi o zmiany w funkcjonowaniu krakowskich dzielnic.

Na koniec chcę podziękować wszystkim z którym było mi dane realizować pierwsze Forum Przyszłości Dzielnic. Chcę życzyć uczestnikom obecnego Forum nie tylko efektów w postaci dobrej debaty i dobrych wniosków, ale i też możliwości wdrożenia najważniejszych z nich, a może i wszystkich. Cieszę się, że mój pomysł sprzed 5 lat ma teraz kontynuację.